Uit mijn analyse van het Nederlandse subsidiesysteem blijkt dat veel investeerders in hernieuwbare energie een stuk minder subsidie nodig hebben dan ze in de praktijk ontvangen. Dit zorgt ervoor dat deze investeerders relatief hoge winsten, oftewel ‘overwinsten’, behalen op hun gesubsidieerde projecten. Ik heb nu becijferd dat die overwinsten voor een willekeurig (rendabel) project meer dan 30% bedragen. In de praktijk kiezen investeerders hun projecten echter niet willekeurig, maar weten ze juist de meest rendabele projecten uit te kiezen. Hierdoor bedragen de overwinsten van de daadwerkelijk ondernomen projecten zelfs 50%. Dit zorgt ervoor dat de overheid meer belasting moet heffen (bv. op gas en stroom) om deze subsidies te financieren. Dit is niet alleen inefficiënt (o.a. vanwege de administratiekosten die gemoeid zijn met het belastingheffing en subsidieverstrekking), maar ook ongewenst vanwege de onrechtvaardigheid die ervan uitgaat. Deze subsidies, grotendeels opgebracht door burgers, zijn bedoeld om een bijdrage te leveren aan het behalen van onze klimaatdoelen en niet om investeerders overmatig te belonen. Het lijkt me daarom wenselijk dat het bestaande subsidiesysteem tegen het licht wordt gehouden.
Subsidie als bron van overwinst
Overwinsten bij duurzaamheidsprojecten ontstaan wanneer subsidies hoger ligger dan het minimale subsidiebedrag dat nodig zou zijn geweest voor het realiseren van een project. Een moeilijkheid bij het beperken van overwinsten is dat de kosten verschillen van project tot project. Hierdoor verschilt ook het minimaal benodigde subsidiebedrag per project. De overheid kan die verschillen echter niet direct inschatten, maar ook niet vertrouwen op de informatie die investeerders daarover geven vanwege hun prikkel om het benodigde subsidiebedrag te overschatten. In de praktijk wordt er daarom vaak een vast subsidiebedrag bepaald per hernieuwbare techniek, of categorie (zoals wind-op-land in gemeentes in een bepaalde geografische zone). Uit mijn analyse blijkt echter dat er ook binnen zo’n categorie in de praktijk nog steeds grote verschillen bestaan in het minimaal vereiste subsidiebedrag. Hierdoor krijgen de relatief gunstige projecten (veel) meer subsidie dan ze nodig zouden hebben om hun project rendabel te krijgen.
(On)rechtvaardigheid en de steun voor klimaatmaatregelen
De onrechtvaardigheid van te genereuze subsidies zit hem erin dat subsidies worden gefinancierd uit publiek geld. Huishoudens en bedrijven (m.n. die eerste) worden extra belast voor iedere kilowattuur stroom en kubieke meter gas die ze verbruiken en de opbrengst wordt ingezet voor een belangrijk publiek belang: het behalen van onze klimaatdoelen. En hier wringt de schoen: het bovenmatige deel van “te hoge” subsidies zorgt niet voor meer hernieuwbare energie maar wel voor een verschuiving van geld van energiegebruikers en belastingbetalers naar investeerders. Het resultaat van genereuze subsidies is dus een kleine groep investeerders met hoge lusten, terwijl de overige samenleving geen extra lusten geniet maar wel te maken heeft met hogere lasten. Dat is niet rechtvaardig en bedreigt daarom de steun voor de noodzakelijke klimaatmaatregelen. Om die steun te behouden en vergroten moet de overheid doelmatig klimaatbeleid voeren, met maatregelen die CO2-emissies reduceren tegen zo laag mogelijke kosten én niet resulteren in overwinsten voor gesubsidieerde investeerders.
Mogelijke oplossingen
Er zijn verschillende opties om de overwinsten uit subsidies te beperken. Ten eerste kan bij het bepalen van het subsidiebedrag meer rekening gehouden worden met project-specifieke karakteristieken. Voor wind-op-land zou je bijvoorbeeld de specifieke windsnelheid op de locatie en hoogte van een molen kunnen laten meewegen, in plaats van simpelweg de gemiddelde windsnelheid op een vaste hoogte in de hele gemeente aan te houden. Dit resulteert dan in een project-specifiek subsidiebedrag. Een andere optie is een veilingsysteem waarbij investeerders concurreren om een windmolenpark te bouwen tegen het laagste subsidiebedrag. We zien al bemoedigende resultaten van dit soort systemen in Nederland bij wind-op-zee, maar ook bij wind-op-landprojecten in omringende landen. Een belangrijk voordeel van zo’n systeem is dat de overheid zelf geen inschatting hoeft te maken van de kosten en opbrengsten van projecten, en hoe dit verschilt tussen projecten. Wanneer de kosten dalen, of investeerders bereid zijn lagere subsidies te accepteren gegeven de kosten, resulteert dit direct in lagere subsidies.
Het is van groot belang dat we de klimaatdoelen gaan realiseren. Gegeven de lange weg die we nog te gaan hebben, zal dit alleen maar meer klimaatbeleid vereisen. Tegelijkertijd zijn er nu al grote bedragen gemoeid met subsidies voor hernieuwbare energie: de afgelopen 5 jaar is er meer dan €45 miljard toegezegd. Daarom is het van belang om subsidiesystemen slim te ontwerpen. Dit draag bij aan het realiseren van een efficiënte energietransitie die op steun kan rekenen van burgers.”
Daan Hulshof, onderzoeker en docent executive programma Succesvolle Energietransitie met Multidisciplinaire Aanpak (University of Groningen Business School) Hij promoveert op 22 april 2021 tot doctor aan de Faculteit en Bedrijfskunde van de RUG, mede op dit onderzoek.
Dit artikel is eerder verschenen op de website van de RUG
